蓝色大讲堂 | 周其仁:中国需要什么样的城市化

2019-12-24 17:08   商周刊   郭霞

城市化,本身就是一种变革,这种变革又牵涉土地制度、户籍制度、城市规划建设等诸多方面的改革。

改革,其实就是用生产关系去适应生产力。随着人口向城市的聚集,中国传统的经济格局将被重新塑造,因此将会带来全新的现代城市文明,进而影响着人们从事经济活动的方式和生活的方式。对于城市经济体和城市文明,对于我们所生活的城市,究竟应该如何去理解?在大力推进城市化的时代,应当如何去建设有人气、重细节、可驻留的城市?建设这样的城市,我们又需要去触碰怎样的改革难题?

2013年8月8日,在“蓝色青岛大讲堂”的第二讲,商周刊社特邀知名经济学家周其仁先生,就改革与城市化的话题展开探讨,在深刻理解世界城市进化史,放眼全球经济格局,预判我国未来城市走向的前提下,周其仁先生特别呼吁“改革不能拖延,必须付出代价,要勇于触碰难题。 

                                                                             周其仁简介

周其仁,中国著名经济学家,北京大学国家发展研究院经济学教授,曾担任北京大学国家发展研究院院长。

1978年至1982年就读于中国人民大学经济系。从1989年到1991年到英国牛津大学、美国科罗拉多大学、美国芝加哥大学访问。1991年到美国加州大学洛杉矶分校学习,后获经济学博士学位。

大学毕业后在国务院发展研究所工作,主要为中央制定农村经济政策提供中长期背景研究。其研究领域侧重于产权与合约、经济制度变迁、企业与市场组织、垄断与管制、货币与金融,以及土地制度改革和城市化等方面,曾获孙冶方经济学奖等奖励。


目前,城市化被认为是今后中国经济发展的一个相当重要的动力。

改革开放以来,中国人口劳动力跨区的流动规模几倍于解放战争时期,2011年第六次人口普查结果表明,2.3亿人口离开了原来的居住地,这是一次非常伟大的变动。首先跟体制改革有关,计划体制下,不准人口自由流动,不准对区域之间收入差做反应。改革以后,这种控制逐渐松动,才产生这种局面。

在全球化过程当中,不光是中国这种原来的计划体制国家面临要素大量流动,像巴西这样新兴市场国家也发生人口劳动力的空间移动,这是我们这个时代相当重要的一个现象。

新的变动也带来了新的问题。据统计,2013年春运期间,我国有37亿人次在路上,堪称一个很大的奇观。一到春节,北京、上海就空了,村庄、小镇开始热闹起来。正月十五一过,大量人口到城市、到沿海、到工业区。

                                           纽约市人口占了整个美国人口的7.5%,所产生GDP占了美国的将近10%。

经济地理重塑世界

人口的流动对经济活动有重要影响:一方面影响到个体到何处就业,何处投资;一方面人口向某些区域聚集,全国的经济版图就会发生变化。

未来随着收入的逐渐增加,人口的空间分布上会呈现什么样的规律和趋势呢?从数据来看,一旦进入工业、商业、服务业主导的经济结构,资源、人口在空间上便不再是平均分配,而是呈聚集态势。

目前全世界人口70亿,一半是城市人口,这一半城市人口居住的城镇面积约400万平方公里,仅占地球表面面积的1%。2009年美国的城市人口2.4亿,占美国总人口的80%,所居住的美国国土面积仅占3%,产生的GDP却占美国GDP的85%。其中一个纽约市就占整个美国人口的7.5%,GDP的将近10%;巴黎占法国人口的18.7%,GDP的28.3%;伦敦占英国人口的12.3%;莫斯科占俄罗斯人口的5.8%,GDP的10.9%。

日本三大都市圈人口占了总人口的69%,产生了73.6%的经济总量,其中仅大东京地区这一个大都会,占日本整个国土面积不过4%,但是集中了四分之一的人,生产了超过30%的日本的GDP。

新兴市场国家也是如此。圣保罗占巴西人口的10.6%,GDP36%;利马是秘鲁的首都,它占秘鲁人口的28.1%,GDP的53%;墨西哥城占墨西哥国家人口14.2%,GDP的33.6%。

比较而言,中国聚集程度比较低,但是往某些地方聚的态势已经显示出来。2011年中国流动人口 2.3亿,其中78.8%集中在中国的东部地区,80%在大中城市,44.1%在省会城市、计划单列城市和直辖市。2000年到2010年的10年之间,北京人口增长41%,上海增加了37%,天津增加了29%,而同期全国城镇人口平均只增长了5.8%。这些数据告诉我们,收入提高了,空间上会有一个图像,这个图像不是越来越平,不是哪儿都有人和经济活动,它是集聚、集中。集聚集中的地点无一例外是城市。所以,一个城市主导的经济增长的态势,从全球来看是明显的。

如果用新的地图技术把GDP投影到地图上,可以看到整个日本就有三块包,一个是东京都市圈,一个大阪都市圈,还有一个名古屋都市圈。

而美国比日本大得多,但这个全球第一大经济体的经济活动地图上,“鼓包”的地方也只有10个左右。最大的是纽约,还有东部几个发达地区,西部就三座城:西雅图、旧金山和洛杉矶,中部是丹佛、芝加哥,南部是休斯敦。

发展中国家现在的大都市人口规模都要比纽约人口多,比东京人口多,上海现在有2000万以上的人口,北京也是。纵观所有发展中国家城市的发展趋势,往3000万量走的城市已经出现了。人口流动的趋势就是聚,会形成一个新的空间格局。对照世界趋势,中国也会出现这样的发展态势,经济在空间上不是越来越平均,不是哪里的GDP都一样,而是差别非常大,人均水平却接近,因为“包”的地方人多,经济活动少的地方人口也稀疏。这是值得我们关注的城市经济体现象。

13世纪以后,英国社会结构开始发生改变,血缘力量、地缘力量削弱了,人们开始向外去寻找发展机会,他们聚到那些能创造收入的地方,开发一个市场,从事一些初级的服务业,慢慢形成城市。

城市化的制度变量

城市化就是“很多人死在了不是自己出生的地方”。人们对家乡有天然的感情,为什么离乡背井呢?有哪些动力机制?城市化快还是慢,经济资源、人口在版图上到底是聚还是散,它跟制度变量是有关系的。

人类很晚才知道“城市化”这个词,是16—17世纪英国人口学家发现的,当时没有现代的人口统计,但是信教地区生下孩子就接受洗礼,婚礼、葬礼也都在教堂举行,根据教区教堂积累的数据,人口学家对人类自己的活动规律开始有了发现,其中一个发现就是很多人不是出生在伦敦,却死在了伦敦。而在小镇、村庄,很多人生在那里,却不是死在那里。

城市化就是“很多人死在了不是自己出生的地方”。人们对家乡有天然的感情,为什么离乡背井呢?有哪些动力机制?

城市化的发展是快还是慢,经济资源、人口在版图上到底是聚还是散,它跟制度变量是有关系的,在艾伦·麦克法兰1978年的巨作《英国个人主义的起源》中,反映了大量英国的实际情况。

13世纪以后,英国社会结构开始发生改变,血缘力量、地缘力量削弱了,人们开始向外去寻找发展机会。这跟英国早年的一些制度安排有关,比如遗产继承制,英国很早就实行遗产由一个子女继承,那些没有机会继承财产的孩子就要离家自谋生路,这些人就变成自由民,即市民的前身,他们聚到那些能创造收入的地方,开发一个市场,从事一些初级的服务业,慢慢形成城市。英国在18世纪城镇化率就非常高,1800年时英国的城市人口就占了总人口的十分之一。

遗产制度和土地的私产制度对英国的城市化起了很大作用,而中国长久的家族制度,将人牢牢系在土地上,中国人安土重迁,这是东西方文明的一个差别。

战争年代城市文明很容易摧毁,城市化率低。中国过去有句俗话叫“小乱进城,大乱下乡”,因为城市文明是高级文明,很脆弱,过去历史多灾多难,城市化率低很容易解释。1958年中国的城市化率比1978年高,这二十年里城市化率下降,这跟制度变量有关,户籍制度限制了中国公民在地区之间的自由。

改革开放以后,实行了包产到户,农村大量劳动力需要转移。1983年中央一号文件就指出, “允许农民自带干粮进城镇务工经商”。这个口子一开,中国的城市化、工业化开始启动。此后80、90年代,我国城市化率逐年增长,从改革开放之初不到18%的基数,到现在达到世界平均水平,不仅增加了老百姓的经济自由,迁徙自由,更重要的是创业的自由。

为什么是城市?

人口流动的力量处处都有。有了文化,走的范围更宽、走的技能会更好。只要观念打开,人类社会的集聚就可以提供经济增长的内部力量。

有了自由,人口流动就可以是双向的,但从统计上看,进城还是主流。基本态势是农村人口往城市移,小地方往大地方移。这看似矛盾:所有在城里的人对城市多多少少都有抱怨,拥挤、噪音、污染、生活成本高,压力大,堵车,但是大量人口还是在往城市聚集。

经济学不研究人的言论,而研究人的行为。城市有这么多缺点,为什么人还在城里呢?城市是由密度来定义的,这是我们理解城市的首要前提。

人聚到一起,创造的收入就多。经济学有个分工的理论,一个小作坊进行一下分工,生产率一下可提高2400倍到4800倍。但是分工提高以后,需求是巨大的。没有需求的力量,分工是分不起的。

人口的聚集需要大量基础设施,这便需要巨大的投入,但这种投入不能面面俱到,要有集中度,才能产生好的承载力。

人口的聚集也会带来信息成本的降低。信息本身可以分享的,但它有传输成本。聚集以后,这些投资大幅度下降,信息可以更快地传播。

更重要的是,经济增长是靠人力资本在推动,靠知识在驱动。创新、发明、想法是一些“厉害的脑袋”跟另外“厉害的脑袋”互相碰撞的结果,碰得密度够不够,对创新活跃有重要的影响。因此,人才分工、知识生产的技能,离不开集聚,离不开这样的“鼓包”。

另一方面,分工的细化也易造成人们专业技能的单一。经济结构一变化,人就失业了,但人口聚集到一起,机会就增多了,会产生新的产业。底特律衰败的原因有一条,就是城市产业结构太单一,一旦潮流变化,就会在竞争中落败。事实证明,高度集聚复合的城市,多样化的城市才有持续的生产力。

城市化就是由人口集聚带来的,人口集聚进一步推动经济集聚,达到城市的技术、管理不能支撑为止。人口从低生产率部门到高生产率部门去,从低生产率的地区到高生产率地区去,引来全球的移民,人的活动是城市化的动力。剩下的问题就是我们的制度、政策、法律、习俗、观念允许不允许,支持不支持,容忍不容忍人口流动的问题。人口流动的力量处处都有,有了文化,走的范围更宽、走的技能会更好。只要观念打开,人类社会的集聚就可以提供经济增长的内部力量。

底特律人口从180万减到70万,人到哪里去了?到别的城市去了。那些城市做得比底特律好,底特律在竞争当中落伍了。

调整“工业化超前,城市化滞后”矛盾

我们在一个较低的城市化率下,支持了一个较高的工业化率。工业化指数这么高,为什么城市空间布局却并未反映相应特征呢?

目前我国城市化率,大概相当于美国1926年的水平,日本1955年的水平。 “工业化超前,城市化滞后”,这就是中国的特点。

全球平均城市化率是50%,平均工业化指数是26%,而中国的工业化指数是47%。我们在一个较低的城市化率下,支持了一个较高的工业化率。对比美国、法国、日本、英国等发达国家,都是城市化率大大高于工业化值,我国工业化指数这么高,为什么城市空间布局却并未反映相应特征呢?

城市化提高,需要大量投资,但改革开放以来,我们的模式是搞了大量工厂,工厂出来的产品怎么走货?一个船队到香港,所有物流服务全部在近海完成,其他物流商业信用保险、货币交换,商业通道,批发零售全部甩到境外,由全球服务业在整理。这个模式是不可持续的。

由于金融危机、欧债危机,现在发达国家可能进入发展新常态。未来中国也应该对工业化超前、城市化滞后的现状做某种调整,让城市化水平提高,加快服务业发展,减少能耗降低环境压力,提高收入水平,进而加快现代文明、城市文明进程。

人气就是力量

如果城市是能盘活的,是能够聚焦的,是能够吸引人来的,就不用怕债务。人气战略是第一位的,人气至关紧要。我们目前的城市化重视基础设施,重视项目,但对人聚到一起的经济力量不够重视。

未来,中国的城市化率从50%提高到80%,会带来多少社会经济结构的巨大变化?据美国某咨询公司预测,未来15年,中国将有七成人聚集在大都市。这又将带来多少挑战和竞争?

底特律的案例,可以带来启示:美国总人口没有减少,还在增加。底特律人口却从180万减到70万,那些人到哪里去了?到别的城市去了。那些城市做得比底特律好,吸引精华的资源,引领未来的潮流,底特律在竞争当中落伍了。因此,我们不能关起门来建设自己的城市,要从全球比较趋势中发现规律。哪些城市抓住了城市化发展的规律,哪些城市就会更有吸引力,尤其那些占据了下一个时代制高点的城市,各种优质资源就会向那里聚集。

从当下来看,中国的城市面临两个大问题,一是这些年大量的投资累计了高额的债务,没有一个是例外的。二是大量的小项目要来,对城市的管理能力提出了考验。这是摆在所有城市,特别是近300个地级城市,十几个副省级城市面前的一个大问题。

地方债务的形成,有体制性的根源,一个是投资驱动,一个是土地财政。这是各地对城市化机会在做反应。但债务已经形成,近五年间经济增长速度从2007年大概13、14基数,现在已经降到7—8之间了,几乎下降了一半。经济增速放缓,使地方债的问题变得尤为凸显,如不能妥善解决,所有的建设都不可能。

实际上地方投资关键在于质量。决定所投项目命运的,不是它的过去,而是它的未来。修了一条路,将来有多少车辆在跑;修一个设施,会有多少活动在里面举行?能创造多少未来的收入?这是解决地方债务问题的重点所在。欠债当然要还钱,但不是拿储蓄借来还,而是拿未来的东西还。修了地铁,要有大量人乘坐;修了音乐厅,要有一场一场的音乐会举行。有了这种流量,才能偿还所欠下的债。

一部音乐剧《猫》在伦敦演了30多年,不难想象一部剧、一个剧场给城市带来多大的人气和现金流。中国城市的问题不是有债务,不是投资大,是有没有人气来消化城市的未来。

如果城市是能盘活的,是能够聚焦的,是能够吸引人来的,就不用怕债务。人气战略是第一位的,人气至关紧要。我们目前的城市化重视基础设施,重视项目,但对人聚到一起的经济力量不够重视。

人气就是力量,流量就是活力。有没有活力对一个城市来说生死攸关。有人气,它会帮你还债,帮你实现雄心。中国重视城市化是对的,但是仅仅重视硬件,上项目,比房子的高矮,比先进程度,比独到性是不够的。要更加注重人气。

建设适合“过日子”的城市

我们现在的城市,看着漂亮,但并不适合“过日子”。总体来看,城市发展有很大的挑战,我们既有过去的问题需解决,也有一些新的挑战要面对。

我国的大城市大多是采用“摊大饼模式”,把人气都“摊薄”了。与之相对的就是建设“紧凑型城市”,现在城市规划学有一派认为城市不能摊的到处都是,主张城市要有边,不能突破。在城市里加密度,密度达到极限,就另外建设一个城市,形成城市群。

一定要引入更多的全球元素,建设全球城市。纽约之所以有活力,人气旺,它的人气是全球的能量和机遇在支撑。中国早年注重引进外资,其实外资不光是钱,它里头有机会,有人气。

法治很重要。一个地方想吸引各地的人,就不能靠关系过日子。所有人都靠互相认识过日子,那一定是小地方。要成为有人气的城市,就要在体制方面人人平等。一个规则面前人人平等的市民精神、城市精神,是人气战略重要的支撑。

城市活动是非常复杂的,要组织好,要有公共生活,要参与、要讨论。一个城市光靠市长、靠规划远远不够。发达国家有一个概念叫“使用者参与”,就是要有公共精神。

城市不是一天建成的。我们过去有个概念叫改造旧城市,但深圳的理念要略高一筹,它叫“城市更新”。城市和生命一样,一些细胞会死,一些关节会坏掉,要逐步换,所有城市的细节是一点点建起来的。这些理念对吸引人气非常重要。

另外,城市要注意细节,要建设适合“过日子”的城市。

我们现在的城市建设修了很多马路,没有街道,看着漂亮,但并不适合“过日子”。真正的街道是有邻里感觉的,有人曾做过测试:街道窄、街区之间房子靠近,犯罪率就低。大马路,高墙把小区围起来,实际上增加疏离感,那种街道不让人驻留。街道一旦不吸引人,城市的活力,人气就不行。在欧洲,街上充满生活情趣的地方,就会有很多的生意。

还有一个细节,就是我们各地都处理不好的小贩。小贩是城市人气非常重要的元素,他们不是无缘无故在一个地方聚集,是根据消费者、行人的步伐聚集。在妥善管理,不影响交通的情况下,小贩能给城市带来人气。

总体来看,城市发展有很大的挑战。一是我们很多体制不顺,人口户籍制度改革还有很长远的路要走。还有传统农业国的空间观影响深远,推崇低密度的城市。此外,我们治理城市的能力,应对的能力需要提高,需要观念、法律、技术,人才等诸多因素的有机配套。我们既有过去的问题需解决,也有一些新的挑战要面对。

(本刊记者郭霞根据周其仁在“蓝色青岛大讲堂”的演讲录音整理,未经本人审阅)

(本文首发于《商周刊》2013年第17期)

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