观察│从疫情之镜反思社会治理

2020-03-04 09:42   商周刊   宋佳

岁末年初,新型冠状病毒肺炎疫情突袭武汉。为防止疫情进一步扩散,1月23日,九省通衢的江城宣布“封城”,这让本应期待的农历新年和樱花烂漫的春天,一时间紧急按下了“暂停键”。

公开数据显示,2019年武汉市常住人口已超千万,户籍人口超过900万。根据2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》,新标准按城区常住人口数量将城市划分为五类七档。其中,将城区常住人口500万至1000万的城市定义为“特大城市”,将城区常住人口1000万以上的城市定义为“超大城市”。因此,不论从什么标准来看,武汉均符合特大城市甚至是超大城市的城市规模标准。

21世纪以来,类似新冠肺炎疫情的公共安全事件先后发生在特大城市和超大城市。透过疫情之镜,我们认识到:在城市化进程与发展的道路中遇到的挑战,不仅仅在于经济层面,更多的还在于社会治理层面。这场“疫情阻击战”也将成为城市治理能力的实战考场。

大城市与高风险

一次源于武汉华南海鲜市场的野味事件,在全国范围内掀起了一场“硬核”的“蝴蝶效应”。截至2月9日,全国累计确诊新冠肺炎病例35982例,死亡908例。这之中,湖北省确诊数量高达29631例,死亡病例为871例,已经超过2003年“非典”疫情的全国死亡人数。而全国疫情发源地和防疫重中之重的武汉,确诊病例超越湖北省已确诊病例的半数之多。

试想,如果本次疫情发生在50万人口以下的中小城市,“封城”之举或许会在有限的空间内迅速有效地控制住疫情。因为中小城市有限的人口流动规模和范围也许不会像特大城市和超大城市那般影响至全国及周边国家。

疫情一旦发生在特大城市或超大城市,那么所有的风险预案便都要基于更大、更广的传播范围之上。新冠肺炎疫情席卷武汉,使种种城市治理方面的问题暴露无遗:迅速扩散的疫情让武汉市的医疗机构和市民猝不及防,一时间,口罩、防护服、护目镜等防护设备被一抢而空;在全民恐慌的情绪笼罩下,大量有发热症状的武汉市民纷纷涌向到该市各家定点医院,这导致原本就紧张的医疗资源承受了更大的压力。虽然,作为华中医疗中心的武汉拥有全国排名前列的医疗资源,但是面临迅速爆发的病患客流也难免深感力不从心。

无人机拍摄栈桥周边

中国作为世界上大城市最多的国家,拥有140个100万至500万人口的大城市、21个500万至1000万人口的特大城市以及6个1000万人口以上的超大城市,目前仍还有不少城市试图跻身千万人口俱乐部。从另一个角度来看,我国行政调动资源的能力远超其他国家,依靠高等级的省会城市和直辖市的优势来调动要素和资源从而形成人口的聚集,是我国城市化进程和发展中独有的特色。这也就不难理解,在改革开放后的40多年时间内,便涌现出几十个特大城市和超大城市。快速扩张的大城市背后,难免会为就业难、看病难、求学难、房价高以及城市安全问题等“大城市病”,培育了温床。

爆发新冠肺炎疫情时正值春运,这也给城市治理者提出了一道新课题,即特大城市和超大城市如何平衡城市人口规模和人口流动的问题——前者给城市防控疫情增加风险,后者则是为阻止疫情蔓延带来挑战。若一味发展特大城市和超大城市却无暇顾及人口落户的问题,势必会增加社会风险管控的难度。

因此,在特大城市和超大城市的人口聚集和风险积聚的相应关系中,不能简单的将特大城市和超大城市的人口特点与“城市病”直接划等号。归根结底,大城市病的产生,主要原因在于城市在基础设施和公共服务等方面的需求与供给不相匹配。提高特大城市和超大城市的人口承载力和风险处置能力,针对人口规模和城市规模,从未来风险管控和降低各类经济和社会成本的角度提出中国特色的城市化发展路径,是提高城市治理能力的题中之义。

从“空间管理”向“空间治理”转变

城市治理如何潜在影响公共健康?我们又该如何重新审视城市空间的“健康性”?

通常来说,一个健全的社会治理体系包括常态化社会治理和非常态社会应急治理。其中,因细菌、病毒引发的各类瘟疫,是人类应对重大突发公共事件的典型应急治理案例。清华大学建筑学院城市规划系教授田莉认为,严格来说,当前我国的城市治理更多的是“空间管理”而非“空间治理”。在城市空间管理的过程中,基本上依靠行政主导。所以不难看到,不论是武汉火神山、雷神山医院建设工地的党员突击队,还是城市社区的党员巡逻队,以及广大乡村的村支书,这种“群防群治”和“联防联治”的治理模式,在现阶段对于防止疫情扩散十分有力。

城市空间治理,则是根据经济发展阶段和社会发展特点,借助政府、社会、市场、民众等多元力量,协同共治社会发展中遇到的矛盾和问题。通常,“治理”强调的是双向性,即治理者和被治理者之间存在着反馈、交流和互动的关系。从此次疫情来说,新型冠状病毒肺炎的传播方式主要依赖人与人之间近距离的飞沫传播,因此城市的网络关系、交通方式和应急系统都影响了疫情的扩散。那么,公共安全事件能否通过城市治理做到防患于未然?田莉认为,在日常生活中,城市治理者对空间环境,尤其是公共空间的环境品质进行监控,并对其健康影响进行评估,是事半功倍之策。

实际上,公共健康也对城市规划、城市空间治理等多层面、多部门的协作提出了新要求。以排水系统为例,合理的基础设施布局可以有效抑制传染病传播;高品质的公共空间和开放空间,可以为居民的身心健康和社会交往提供坚实的保障;通过合理的土地利用、科学的道路交通和规划管理,也可为居民免受污染物暴露和潜在安全隐患等危害保驾护航。田莉认为,“目前的短板是缺少跨专业和跨部门的合作,如缺乏规划管理部门和卫生管理部门的通力合作,缺乏公众的参与和监督,这也是目前提升社会治理能力的关键所在。”

谈到城市风险管理,同济大学城市风险管理研究院院长孙建平认为,从长远看,全国特大城市和超大城市都应该在城市规划中建设像“小汤山”医院这样的集中救治场地。一旦遇到像公共卫生类的城市风险或者其他的灾害性风险时,能够进行快速有效集中的救治。

基于17年前的“小汤山”规划图纸,迅速拔地而起的火神山和雷神山医院的“硬件配置”较之前也更加高级和智能。透过疫情之镜,我们不禁深思,能否将建立公共环境的健康影响评估机制纳入城市的“软件建设”中?如何将传染病防控和提升公共健康水平更好地纳入城市顶层设计中?

基层社区是第一道防线

疫情防控,基层社区是第一道防线。田莉认为,提升社区在应对公共健康问题上的能力,要在及时控制传染源,加强信息公示与风险沟通、改善环境卫生、控制传播媒介等多方面发力。

或许,上海市宝山区的“社会治理神器”为其他省市基层社区防疫工作提供了一份“抄作业”的范本。

“重磅:宝山社区通‘口罩预约’功能上线啦!”2月3日晚上10点33分,一条来自“社区通”推送,让正为口罩发愁的居民吃了一颗定心丸。半小时后,该条推送消息的阅读量就高达5万人次。“这么晚推送阅读量还这么高,关注度还这么大,这在我们社区通平台也不多见。可见居民们有多关心!”宝山区民政局工作人员不由得感叹。

据悉,2017年,宝山区“社区通”正式上线。这个运用移动互联网和大数据分析技术,建立的以党建为引领、居村党组织为核心、城乡居民为主体的智能化治理系统,也被居民亲切称为“社会治理神器”。“社区通”已在上海市宝山全区453个居委、103个村全部上线,66万余名居村民实名加入,覆盖49万余户家庭。

提升社区应对能力,强化社区医院的能力建设也是关键一环。由于长期以来对“分级诊疗”的忽视,目前我国社区医院的技术和硬件设备仍与大医院有一定的差距。不少人对基层社区医疗的认知仍停留在看“小病”、“拿拿药”、“打打针”的层面上,却从未深入了解“首诊在社区”的深刻内涵。

“首诊在基层”是分级诊疗制度实施的关键环节。因此,有专家建议将“小病在社区,大病上医院,康复回社区”调整为“首诊在社区,大病转医院,康复回社区”,让公众了解大部分常见病和多发病在家门口的社区医院即可得到及时有效的治疗。同时,社区医院有更通畅的渠道方便患者更快速的就诊和转诊。田莉认为,“在基层医院病患少,大医院的虹吸效应强的情况下,我们应当考虑如何将社区医院与公共健康治理进行有效结合。”

历经此次新型冠状病毒肺炎疫情后,我国未来仍需花费大量的财力和人力来建设“分级诊疗体系”。而提升社区医院的医疗水平,也是从基层防范大城市风险的关键一环。

(商周刊记者 宋佳)

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